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2008年第4号[总第28号] 发文时间：2008-6-10
根据《中华人民共和国审计法》的规定，审计署2007年对北京、天津、上海、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、南宁和成都11个市及其所辖28个县(市、区)(以下简称11城市)2004至2006年(以下简称3年度)国有土地使用权出让金(以下简称出让金)的征收、管理、使用及相关政策执行情况进行了审计调查。现将审计调查结果公告如下：
一、基本情况
11城市3年度共办理划拨用地31 910.69公顷，出让用地86 773.34公顷，合同出让金总金额3566.19亿元；征收出让金3510.35亿元，其中按规定纳入财政专户管理的有3423.99亿元，占97.54%；实现土地出让净收益2618.69亿元，其中按规定纳入基金预算管理的有754.56亿元，占28.82%；支出出让金3296.59亿元。截至2006年底，出让金累计结存462.38亿元。
审计调查结果表明，11城市政府及其有关部门能够贯彻落实国家关于土地管理、调控等政策，逐步健全土地市场管理制度，强化国有土地使用权供应和出让金征收使用管理，改进征地补偿安置工作，促进了国有土地使用权交易和出让金收支管理的逐步规范。
(一)土地的市场化供应机制初步建立。
一是逐步建立健全土地市场及相应管理制度。11城市都设有专门的土地储备和交易机构，逐步建立了土地出让的信息公开、地价评估和集体决策制度。有的地方还制定了土地出让操作规范。北京市自2006年起对全市土地实行了一级管理和集中供应。合肥市滨湖新区建设注重加强供地前的规划管理与控制，坚持优先开发基础设施和社会服务设施，先行安排拆迁居民住房。二是国有土地使用权市场化配置比例有所提高。11城市招标拍卖挂牌(以下简称招拍挂)出让土地面积占出让土地总面积的比例3年度分别为26.94%、49.25%和32.51%，土地出让净收益总额平均占到同期一般预算收入的26%。
(二)出让金征收使用管理逐步加强。
一是出让金征收力度加大。11城市3年度出让金按期征收比例达到94.08%。部分城市对以前年度用地单位拖欠的出让金进行了清缴，长沙市规定对欠缴出让金的单位不予受理新的用地申请。二是出让金财政管理有所加强。11城市均设有出让金财政专户，将绝大部分出让金纳入了专户管理，其中重庆市将缴入国库的土地出让净收益全部纳入了基金预算管理。北京、成都等市纠正了由非财政部门收取出让金的做法。三是土地出让净收益基本能够按照规定用途安排使用。11城市3年度将土地出让净收益用于城市基础设施建设2108.24亿元，提取农业土地开发资金56.86亿元，用于被征地农民社会保障28.50亿元。
(三)征地补偿安置资金基本到位，多数城市初步建立了被征地农民社会保障制度。
一是征地补偿安置工作有所改进。11城市政府2004年按国家统一部署对以前年度拖欠、截留和挪用的征地补偿资金进行了检查、清理，在此基础上进一步加强了监管，并采取留地、就业、移民、入股分红等多种方式安置被征地农民。此次审计调查抽查了38个征地项目的补偿安置资金到位情况，延伸了64个农村经济集体组织，走访了686户被征地农民。被抽查的农村集体经济组织应到位补偿安置资金22.29亿元，实际到位20.01亿元，占89.77%；被征地农民应收到补偿款8438.63万元，至审计调查时实际收到8253.98万元，占97.81%；89.47%的征地项目执行了“两公告一登记”(即征用土地方案公告、征地补偿安置方案公告和征地补偿登记)制度。二是北京、天津、上海、重庆、合肥、济南、广州和成都8城市初步建立了被征地农民社会保障制度。合肥、成都、济南和天津4城市3年度平均将土地出让净收益的6.68%用于被征地农民的社会保障。
二、审计调查发现的主要问题
审计调查发现，11城市不同程度地存在欠征、减免和违规管理使用出让金等问题，一些地方违规协议出让经营性用地、“以租代征”农民集体土地和拖欠挪用征地补偿资金等问题时有发生。这些问题的存在，一定程度上影响了土地市场的健康发展、国有土地资产收益的安全完整和对被征地农民合法权益的维护。
(一)出让金征收、管理和使用中存在的问题。
一是天津、长沙、南宁、成都、哈尔滨、上海、合肥、广州和济南9城市违规减免、变相减免出让金47.88亿元，占9城市出让金征收额2204.61亿元的2.17%，其中以先征后返、为用地单位缴纳出让金以及降低地价出让等方式变相减免出让金25.34亿元，占52.92%。个别城市还为招商引资向企业“零地价”出让工业用地。
二是天津、重庆、南宁、哈尔滨、济南、上海、成都、合肥、长沙和广州10城市的用地单位拖欠出让金173.27亿元，其中有的城市的国土部门还在用地单位欠缴出让金的情况下违规向其发放国有土地使用证。
三是108.68亿元出让金未按规定纳入财政管理，占11城市出让金征收额的3.09%。其中，开发区管委会等非财政部门收取出让金86.34亿元，而且均未按规定将其上缴财政纳入专户管理；政府“以土地换项目(主要是以前年度完工的市政工程、政府办公楼等)”，用出让金直接抵顶项目工程款22.34亿元。
四是土地出让净收益1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71.18％。
五是违规使用出让金83.73亿元。其中，挪用于建楼堂馆所和弥补经费等52.33亿元，出借和对外投资等31.40亿元。
(二)落实征地补偿安置和被征地农民社会保障政策中存在的问题。
一是少数城市拖欠、出借征地补偿资金5.61亿元。其中，拖欠4.44亿元，出借1.17亿元。
二是少数城市欠收、挪用被征地农民社会保障资金51.17亿元。至2006年底，尚欠收25.97亿元，累计出借的18.70亿元中有2.63亿元未收回，委托金融机构投资理财的6.50亿元有5.50亿元中未收回。
另外，截至2007年9月底，11城市中尚有3城市未按照国务院有关要求制定被征地农民社会保障制度。
(三)土地出让管理中存在的问题。
一是违规协议出让130宗共689.88公顷经营性用地。按照监察部和国土资源部有关规定，自2002年7月1日起各类经营性用地必须采用招拍挂方式出让，对于此前市、县政府已进行了前置审批或者已与开发商签订书面项目开发协议的经营性用地，作为历史遗留问题可在2004年8月31日(以下简称“8.31”)前继续以协议方式出让，之后不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性用地。然而，有的城市将不属于“历史遗留问题”的经营性用地作为“历史遗留问题”的经营性土地在“8.31”之前予以协议出让；有的城市在“8.31”之后仍以“历史遗留问题”、招商引资和旧城改造等为由或将出让合同日期倒签为“8.31”之前协议出让经营性用地。
二是“以租代征”农民集体土地1541.05公顷建高尔夫球场和别墅。如有的地方租用农民集体土地并违反《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》的规定于2004年1月后开工建设高尔夫球场。有的用地单位以建设生态农业名义租用农民集体土地修建别墅向社会销售。
(四)土地储备贷款发放和使用中存在的问题。
一是有的土地储备贷款抵押物不实，有的土地储备机构贷款金额过大而还贷能力不足。
二是土地储备贷款被挪作他用。一些城市的土地储备机构将主要以贷款方式取得的土地储备资金共142.36亿元用于股权投资、出借和市政设施建设等。
三、审计建议
针对这次审计调查发现的主要问题，审计署建议：一是有关地方政府应进一步采取措施加强出让金及土地供应管理。全面落实经营性用地招拍挂出让制度，严格执行国家规范土地出让收支管理政策规定，清理欠收的出让金，停止以各种理由减免或变相减免出让金；将土地出让收支全额纳入地方预算管理，接受同级人大监督；严肃查处“以租代征”农民集体土地建设高尔夫球场、别墅，以及挤占挪用出让金等违法违规行为。二是金融监管部门和金融机构应加强土地储备贷款管理，控制贷款风险。金融监管部门应参与确定土地储备机构的贷款规模，实施总量控制；各金融机构应加强对土地储备机构贷款、偿还能力和担保机构担保能力的审核，审慎发放土地储备贷款，同时应加强对储备贷款的用途监控。三是有关部门和地方政府应充分重视、积极探索、进一步加强被征地农民社会保障工作。尚未建立被征地农民社会保障制度的地方，应按照国务院要求尽快建立这项制度，将被征地农民纳入相应保障范围；已建立这项制度的地方，应继续完善保障机制，合理确定保障水平。各地应切实加强对被征地农民社会保障资金收支情况的监管，确保资金足额落实、合规使用。
四、审计调查发现问题的整改情况
对审计调查发现的问题，有关地方政府高度重视，已经或正在采取措施进行整改。一是积极整改违法违规问题。截至2008年1月底，11城市已收回被挪用、出借、返还和欠征的出让金68.27亿元，收回被挪用、欠收的征地补偿资金和被征地农民社会保障资金2.93亿元，归还被挪用的土地储备贷款9.72亿元，有的城市还收回了部分违规出让的土地。二是规范出让金管理。有的城市已将未按规定纳入财政管理的出让金纳入财政管理、将土地出让净收益纳入基金预算管理。三是进一步完善制度。大部分城市还结合整改，制定和修改了土地出让收支管理实施细则、征收集体土地补偿安置办法等制度。
根据《中华人民共和国审计法》的规定，审计署2007年对北京、天津、上海、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、南宁和成都11个市及其所辖28个县(市、区)(以下简称11城市)2004至2006年(以下简称3年度)国有土地使用权出让金(以下简称出让金)的征收、管理、使用及相关政策执行情况进行了审计调查。现将审计调查结果公告如下：
一、基本情况
11城市3年度共办理划拨用地31 910.69公顷，出让用地86 773.34公顷，合同出让金总金额3566.19亿元；征收出让金3510.35亿元，其中按规定纳入财政专户管理的有3423.99亿元，占97.54%；实现土地出让净收益2618.69亿元，其中按规定纳入基金预算管理的有754.56亿元，占28.82%；支出出让金3296.59亿元。截至2006年底，出让金累计结存462.38亿元。
审计调查结果表明，11城市政府及其有关部门能够贯彻落实国家关于土地管理、调控等政策，逐步健全土地市场管理制度，强化国有土地使用权供应和出让金征收使用管理，改进征地补偿安置工作，促进了国有土地使用权交易和出让金收支管理的逐步规范。
(一)土地的市场化供应机制初步建立。
一是逐步建立健全土地市场及相应管理制度。11城市都设有专门的土地储备和交易机构，逐步建立了土地出让的信息公开、地价评估和集体决策制度。有的地方还制定了土地出让操作规范。北京市自2006年起对全市土地实行了一级管理和集中供应。合肥市滨湖新区建设注重加强供地前的规划管理与控制，坚持优先开发基础设施和社会服务设施，先行安排拆迁居民住房。二是国有土地使用权市场化配置比例有所提高。11城市招标拍卖挂牌(以下简称招拍挂)出让土地面积占出让土地总面积的比例3年度分别为26.94%、49.25%和32.51%，土地出让净收益总额平均占到同期一般预算收入的26%。
(二)出让金征收使用管理逐步加强。
一是出让金征收力度加大。11城市3年度出让金按期征收比例达到94.08%。部分城市对以前年度用地单位拖欠的出让金进行了清缴，长沙市规定对欠缴出让金的单位不予受理新的用地申请。二是出让金财政管理有所加强。11城市均设有出让金财政专户，将绝大部分出让金纳入了专户管理，其中重庆市将缴入国库的土地出让净收益全部纳入了基金预算管理。北京、成都等市纠正了由非财政部门收取出让金的做法。三是土地出让净收益基本能够按照规定用途安排使用。11城市3年度将土地出让净收益用于城市基础设施建设2108.24亿元，提取农业土地开发资金56.86亿元，用于被征地农民社会保障28.50亿元。
(三)征地补偿安置资金基本到位，多数城市初步建立了被征地农民社会保障制度。
一是征地补偿安置工作有所改进。11城市政府2004年按国家统一部署对以前年度拖欠、截留和挪用的征地补偿资金进行了检查、清理，在此基础上进一步加强了监管，并采取留地、就业、移民、入股分红等多种方式安置被征地农民。此次审计调查抽查了38个征地项目的补偿安置资金到位情况，延伸了64个农村经济集体组织，走访了686户被征地农民。被抽查的农村集体经济组织应到位补偿安置资金22.29亿元，实际到位20.01亿元，占89.77%；被征地农民应收到补偿款8438.63万元，至审计调查时实际收到8253.98万元，占97.81%；89.47%的征地项目执行了“两公告一登记”(即征用土地方案公告、征地补偿安置方案公告和征地补偿登记)制度。二是北京、天津、上海、重庆、合肥、济南、广州和成都8城市初步建立了被征地农民社会保障制度。合肥、成都、济南和天津4城市3年度平均将土地出让净收益的6.68%用于被征地农民的社会保障。
二、审计调查发现的主要问题
审计调查发现，11城市不同程度地存在欠征、减免和违规管理使用出让金等问题，一些地方违规协议出让经营性用地、“以租代征”农民集体土地和拖欠挪用征地补偿资金等问题时有发生。这些问题的存在，一定程度上影响了土地市场的健康发展、国有土地资产收益的安全完整和对被征地农民合法权益的维护。
(一)出让金征收、管理和使用中存在的问题。
一是天津、长沙、南宁、成都、哈尔滨、上海、合肥、广州和济南9城市违规减免、变相减免出让金47.88亿元，占9城市出让金征收额2204.61亿元的2.17%，其中以先征后返、为用地单位缴纳出让金以及降低地价出让等方式变相减免出让金25.34亿元，占52.92%。个别城市还为招商引资向企业“零地价”出让工业用地。
二是天津、重庆、南宁、哈尔滨、济南、上海、成都、合肥、长沙和广州10城市的用地单位拖欠出让金173.27亿元，其中有的城市的国土部门还在用地单位欠缴出让金的情况下违规向其发放国有土地使用证。
三是108.68亿元出让金未按规定纳入财政管理，占11城市出让金征收额的3.09%。其中，开发区管委会等非财政部门收取出让金86.34亿元，而且均未按规定将其上缴财政纳入专户管理；政府“以土地换项目(主要是以前年度完工的市政工程、政府办公楼等)”，用出让金直接抵顶项目工程款22.34亿元。
四是土地出让净收益1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71.18％。
五是违规使用出让金83.73亿元。其中，挪用于建楼堂馆所和弥补经费等52.33亿元，出借和对外投资等31.40亿元。
(二)落实征地补偿安置和被征地农民社会保障政策中存在的问题。
一是少数城市拖欠、出借征地补偿资金5.61亿元。其中，拖欠4.44亿元，出借1.17亿元。
二是少数城市欠收、挪用被征地农民社会保障资金51.17亿元。至2006年底，尚欠收25.97亿元，累计出借的18.70亿元中有2.63亿元未收回，委托金融机构投资理财的6.50亿元有5.50亿元中未收回。
另外，截至2007年9月底，11城市中尚有3城市未按照国务院有关要求制定被征地农民社会保障制度。
(三)土地出让管理中存在的问题。
一是违规协议出让130宗共689.88公顷经营性用地。按照监察部和国土资源部有关规定，自2002年7月1日起各类经营性用地必须采用招拍挂方式出让，对于此前市、县政府已进行了前置审批或者已与开发商签订书面项目开发协议的经营性用地，作为历史遗留问题可在2004年8月31日(以下简称“8.31”)前继续以协议方式出让，之后不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性用地。然而，有的城市将不属于“历史遗留问题”的经营性用地作为“历史遗留问题”的经营性土地在“8.31”之前予以协议出让；有的城市在“8.31”之后仍以“历史遗留问题”、招商引资和旧城改造等为由或将出让合同日期倒签为“8.31”之前协议出让经营性用地。
二是“以租代征”农民集体土地1541.05公顷建高尔夫球场和别墅。如有的地方租用农民集体土地并违反《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》的规定于2004年1月后开工建设高尔夫球场。有的用地单位以建设生态农业名义租用农民集体土地修建别墅向社会销售。
(四)土地储备贷款发放和使用中存在的问题。
一是有的土地储备贷款抵押物不实，有的土地储备机构贷款金额过大而还贷能力不足。
二是土地储备贷款被挪作他用。一些城市的土地储备机构将主要以贷款方式取得的土地储备资金共142.36亿元用于股权投资、出借和市政设施建设等。
三、审计建议
针对这次审计调查发现的主要问题，审计署建议：一是有关地方政府应进一步采取措施加强出让金及土地供应管理。全面落实经营性用地招拍挂出让制度，严格执行国家规范土地出让收支管理政策规定，清理欠收的出让金，停止以各种理由减免或变相减免出让金；将土地出让收支全额纳入地方预算管理，接受同级人大监督；严肃查处“以租代征”农民集体土地建设高尔夫球场、别墅，以及挤占挪用出让金等违法违规行为。二是金融监管部门和金融机构应加强土地储备贷款管理，控制贷款风险。金融监管部门应参与确定土地储备机构的贷款规模，实施总量控制；各金融机构应加强对土地储备机构贷款、偿还能力和担保机构担保能力的审核，审慎发放土地储备贷款，同时应加强对储备贷款的用途监控。三是有关部门和地方政府应充分重视、积极探索、进一步加强被征地农民社会保障工作。尚未建立被征地农民社会保障制度的地方，应按照国务院要求尽快建立这项制度，将被征地农民纳入相应保障范围；已建立这项制度的地方，应继续完善保障机制，合理确定保障水平。各地应切实加强对被征地农民社会保障资金收支情况的监管，确保资金足额落实、合规使用。
四、审计调查发现问题的整改情况
对审计调查发现的问题，有关地方政府高度重视，已经或正在采取措施进行整改。一是积极整改违法违规问题。截至2008年1月底，11城市已收回被挪用、出借、返还和欠征的出让金68.27亿元，收回被挪用、欠收的征地补偿资金和被征地农民社会保障资金2.93亿元，归还被挪用的土地储备贷款9.72亿元，有的城市还收回了部分违规出让的土地。二是规范出让金管理。有的城市已将未按规定纳入财政管理的出让金纳入财政管理、将土地出让净收益纳入基金预算管理。三是进一步完善制度。大部分城市还结合整改，制定和修改了土地出让收支管理实施细则、征收集体土地补偿安置办法等制度。
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