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在今年的“两会”上，李克强总理在政府工作报告中再次聚焦国企国资改革，其中“防止国有资产流失”成为国企改革强调的重点。对于如何防止国有资产流失，全国政协经济委员会副主任、国家审计署副审计长董大胜提出，“要打破官商旋转门，同时要实施国资审计全覆盖。”
无独有偶，近日，国资委网站发布了《国有重点大型企业监事会2015年度集中重点检查项目和境外国有资产检查项目服务采购招标公告》（以下简称《公告》），该《公告》显示，国有重点大型企业监事会将通过采购第三方服务方式检查央企境外“家底”。由此看来，清查国有资产已经开始步入正轨。
那么，目前我国国有资产主要存在哪些管理漏洞？为何国有资产流失情况严重？如何实施国资审计全覆盖？对此，本报记者采访了业界专家。
国企审计存在大量空白 全覆盖审计受多种因素制约
现实中，国企已经暴露出各种问题，包括国有资产大量流失，部分高管涉嫌犯罪等。经济金融专家余丰慧在接受《财会信报》记者采访时表示，目前国企腐败导致国有资产流失或者流进国企权力人、少数人腰包的现象非常严重。从已经查处的国企负责人腐败案例中，其涉嫌侵吞国有资产犯罪数额之大已经屡屡刺痛百姓的神经。审计没有全覆盖所有国企，连中央企业也没有全覆盖，说明国企在监督上存在的问题是严重的，漏洞是相当大的。
全国政协经济委员会副主任、国家审计署副审计长董大胜也曾透漏，国务院领导同志对审计全覆盖多次提出了要求。但在过去多年的实践中，不成文的做法是审计署只对118户中央企业中的57户进行过领导干部经济责任审计，其余的企业由有关部门组织或者委托会计师事务所进行审计，对中央部委所属的企业，从来没有审计过。
在余丰慧看来，对国企进行全覆盖的审计是法律赋予审计机关的重要职责。但就目前来看，部委所属的国企许多只是内部审计，内部审计完全听从于企业领导的意志，唯企业领导命令是从，甚至不惜修改会计账目。他认为，国有企业的一切内部审计稽核机构都应该撤销。
资深注册会计师、南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕在接受《财会信报》记者采访时指出，目前国有企业审计存在大量空白。审计署仅对118家中央企业中的57户进行过领导干部经济责任审计，审计面还不到50%，对其他中央部委所属的企业则没有审计过。究其原因，不能排除因为这些央企背后绝大多数都有“大老虎”，审计机关不敢随便去摸老虎屁股的问题。
“我们的审计制度还有缺陷。目前的《审计法》仅是授予国家审计机关审计监督国有资产的权力，但没有对国有资产必须进行审计的频率、审计覆盖面的大小及必须进行审计的对象等提出要求，这不仅使得审计机关对国有资产的审计监督缺乏必要的原动力和约束力，而且也使得审计机关对国有资产的审计有很大的自由选择权，更使得对审计机关工作量的多少缺乏必要的约束和监督，监督者本身缺乏必要的监督。”刘志耕说。
对于目前我国国有资产审计存在的空白，刘志耕还认为，这与审计机关的人力和经费不足也有很大关系。全国审计机关都存在着人力和经费严重不足的问题，这不仅使得审计工作不能或很难做到审计全覆盖，就是审计覆盖面广或审深、审透都很难做到，深度和广度不能兼顾。
“除此之外，对国有资产审计业务不熟悉也制约了审计的全覆盖。我国审计机关审计人员的水平和能力在一定程度上还不能完全适应和满足对国有资产审计的需要，如对一些特殊行业、领域或区域的审计。”刘志耕直言。
对此，业界人士指出，我国欲实施国资审计全覆盖当然是一个巨大的进步，但就目前来看，实施起来还是有很大难度和阻力。
境外资产审计被遗忘 亡羊补牢犹未晚
据了解，相关部门不仅要对国内国有资产进行审计摸底，对境外的国有资产更是如此。目前，我国从未对境外资产进行审计摸底。相关数据显示，目前我国中央企业境外资产总额超过4.3万亿元，而且随着国企走出去步伐的加快，中央企业以及其他国企海外资产将会越来越大。
余丰慧一针见血地指出，这么庞大的海外资产竟然成为审计遗忘的角落，成为审计的空白点，其中存在的问题到底有多大、有多严重，大家都是“一脸茫然”、一无所知，太不应该！
“冰冻三尺非一日之寒。”刘志耕告诉《财会信报》记者，境外资产流失严重主要由以下原因造成：一是不了解境外实际情况，投资前缺乏必要的可行性调查和研究。二是产权关系不清晰。在我国的很多境外投资中，存在大量个人代持国有股份的情况，由于对个人代持国有股的管理关系没有理顺，同时对产权关系的管理程序又不规范、不完善，这在很大程度上造成了国有境外股权存在权属争议，从而使得股权很容易转移到境外，并最终造成国有资产的流失。三是没有制定或缺乏必要的管理制度、内控措施和风险应对机制。
“缺乏必要的审计监督，使得在国内就比较任性的国有企业官员在天高皇帝远的境外更加任性。企业管理人员存在贪污、受贿、隐匿、侵占、转移、挪用、私分国有资产、非法交易、恶意造成国有资产流失等行为也就屡见不鲜，因为没有审计就很难发现，官员们就更任性。”刘志耕说。
“亡羊补牢犹未晚也。”余丰慧指出，在这种情况下，审计署除了加快国企审计全覆盖以外，应该尽快对央企、各类国企海外投资经营和资产进行一次全面、彻底的审计。先把底子摸清，然后以问题为导向深入审计、深挖侵吞海外国有资产的严重腐败问题。
但刘志耕强调说，在对境外资产进行审计时，不仅要涉及到很多国家的语言文字及各国的财税规定，而且更涉及到很多国家的法律法规、风土人情、经营规则和市场行情。这就需要加强审计人员的业务能力，以满足对境外资产审计的需要。
“除此之外，对境外资产的审计监督一定要注意到其特殊性、复杂性和艰巨性，不仅要规范国有企业境外投资个人代持股份的问题，而且还要根据境外投资的特点，建立健全相关的审计监督制度。堵塞对境外投资监管的薄弱环节和漏洞，摧毁贪官污吏将境外投资作为实施贪污和资产转移的桥梁。”刘志耕说。
政府购买社会审计是监控国资最有力的武器
国有资产流失严重，难道我们只能眼睁睁地看着而置之不理，无所作为？如何对国有资产进行监督和管理是相关部门亟待解决的难题。
对此，刘志耕建议，对于所有国有资产一定要进行全面普查，并实施扎口登记管理制度。目前我国的国有资产管理混乱，中央各部委局及其所属的央企，地方各级政府的各部门及其所属的地方企业，都有国有资产，但中央没有那个部门能够说清楚我国究竟有多少国有资产，这是很大的问题和漏洞，这个漏洞必须堵上，这是防止国有资产流失的基础和前提。
在余丰慧看来，我国国有资产金额庞大，目前，除了对国有资金进行审计监督外，没有更好的方式对国有资产进行监督，靠投资者或者社会公众监督的力量有限。
刘志耕也认同上述看法。他说，各级政府要尽快建立健全对国有资产必要的审计监督机制。国家应该建立对国有资产的年度审计制度，对国有资产每年都必须进行审计监督。有三点注意事项：一是国家审计资源不足以满足审计监督任务需要的，应该借助社会审计资源；二是审计监督不仅要监督到资产，更要管理到人，要将领导者的权力、责任、收益和升迁等联系起来；三是不仅要事后监督，更要做好事前、事中监管，如对国有资产投资前可行性论证的监督，资产流失的责任追究机制，要让审计监管成为一种常态。
值得欣慰的是，相关部门已经意识到对国有资产进行审计的重要性。
近日，国资委发布的《公告》显示，国有重点大型企业监事会将通过采购第三方服务方式检查中央企业境外国有资产。此次采购服务招标项目分为7个包，其中4个包为集中重点检查项目，3个包为境外国有资产检查项目。投标人须满足的条件包括：是依据中国法律注册成立的会计师事务所，近三年没有被财政部门予以行政处罚或国资委予以会计师事务所禁入处理或被取消政府采购供应商资格的记录，至少具有200名注册会计师或具备证券期货资格等。
为突出独立性，公告对投标人与被检查涉及企业的关系也作出要求。《公告》指出，投标人须满足在2012年1月至2014年12月间没有承担过所投包中涉及企业的财务决算审计、清产核资业务或国务院国资委委托的经济责任审计业务；参加境外国有资产检查项目投标的投标人须满足在2012年～2014年间没有承担过所投包中涉及企业的境外子企业（项目）审计业务。
对此，余丰慧指出，国有企业自己聘请会计师事务所审计的确存在弊端。出于利益原因，为了争夺竞争审计这块业务，事务所往往不敢独立、公正、真实地进行审计，往往屈服于被审计企业的游说和诉求，为的是获取高额的审计费用。这种审计，总结企业经营经验的多，发现企业问题的少。企业高管存在的侵蚀国资等腐败问题根本不敢也不愿意碰。而如果通过政府购买审计服务的形式对国有资产进行审计，则会克服上述问题。
业界人士也指出，政府通过购买第三方服务方式检查中央企业的境外国有资产，这是一个好的开端，也是监控国有资产最有力的武器。希望这种政府购买服务的方式继续推广下去，进而使得国有资产审计实现全面覆盖，给大家晒出一个客观、公正、准确、透明的国有资产“家底”。
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